服务咨询电话:025-52161262

基础设施投融资系列谈 |(二)PPP项目绩效评价实操问题

发表时间:2020-11-07 14:46
文章附图

2019年以来,财政部和各省财政厅陆续发布PPP项目绩效评价指导性文件,明确了PPP项目绩效评价的开展频次、组织程序、指标框架等,PPP项目绩效评价逐渐步入正轨。但在实际操作中,由于种种原因,PPP项目绩效评价依然存在一些比较突出的问题。

1.评价指标无实操性

财金[2020]13号文提供了PPP项目绩效评价共性指标框架(参考),具体项目在编制绩效考核方案时,需要针对项目特性对指标进行细化,例如,某道路PPP项目运营期路面绩效评价指标:

序号

指标

评分标准

(1)

裂缝

缝宽在3mm以上,且多条缝距100mm以内,面积在1m2以上的块状裂缝为龟裂;缝宽在1mm以上或缝距0.4m以下,面积在1m2以上的网状裂缝为网裂;路面上长度1m以上、缝宽1㎜以上的单条裂缝或深度在5mm以上的划痕也定义为网裂。每公里道路出现少于2处(含)裂缝,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.4分。

(2)

坑槽

路面破坏成坑洼深度大于20mm,面积在0.04m2以上定义为坑槽;每公里道路出现少于2处(含)坑槽,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.4分。

(3)

拥包

路面局部隆起,坡峰坡谷高差在15mm以上定义为拥包;每公里道路出现少于2处(含)拥包,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.4分。

(4)

沉陷

路面、路基有竖向变形,路面下凹,深度30mm以上定义为沉陷;每公里道路出现少于2处(含)沉陷,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.4分。

(5)

车辙

路面上沿行车轮迹产生的纵向带状凹槽,深度在15mm以上定义为车辙;每公里道路出现少于2处(含)车辙,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

(6)

波浪

路面纵向产生连续起伏,其峰谷高差大于15mm的变形定义为波浪(搓板);每公里道路出现少于2处(含)波浪(搓板),不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

(7)

松散

路面结合料失去粘结力、集料松动,面积在0.1m2以上定义为松散;每公里道路出现少于2处(含)松散现象,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

(8)

泛油

高温季节沥青被挤出,表面形成薄油层,形成出现轮迹;每公里道路出现少于2处(含)泛油,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

(9)

脱皮

路面面层层状脱落,面积在0.1m2以上定义为脱皮;每公里道路出现少于2处(含)脱皮,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

(10)

啃边

路面边缘破碎脱落,宽度0.1m以上定义为啃边;每公里道路出现少于2处(含)啃边,不扣分;超过2处,每增加一处扣0.3分。

该项目运营绩效评价指标可以说相当细致,对于路面运维状况进行了全方位的评价。但从实操层面来看,评价数据搜集工作量相当大,就反映项目整体绩效而言,将是一项十分繁重而又意义不大的工作,增大了政府方无谓的监管成本。

2.日常考核机制不合理

财金〔2020〕13号文对绩效评价的频次做出了要求,原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价,项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价实际很多PPP项目将绩效评价分为定期评价和日常评价,并对两类评价频次和权重进行了规定。

例如某PPP项目约定:定期评价每年一次、日常评价时间由实施机构自行确定,日常评价得分为年度所有日常评价得分平均分。在评价指标中,安全生产指标为:发生一次安全事故扣1分。假设该年度共发生4次安全事故,分别发生在3、5、7、9四个月。

如果本年度仅在10月组织一次日常评价,则该指标年度日常评价扣分为4分;如果本年度在2、4月各组织一次日常评价,则两次日常评价分别扣0分、1分,该指标年度日常评价平均扣分为0.5分。由此可见,日常评价时间点影响了项目公司年度评价得分,该机制存在不合理现象。

3.挂钩比例虚假满足要求

为了避免固化政府支出责任,财办金〔2017〕92号文要求,项目建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比不低于30%;财金〔2020〕13号文要求,政府承担的年度运营补贴支出应与当年绩效评价结果完全挂钩。但部分项目为了通过各层级审查,在形式上做文章,看似满足文件规定的挂钩比例,实则挖空心思提前锁定、固化政府支出责任。

例如某PPP项目约定:运营补贴=K×(可用性付费×30%+运营维护付费)。当运营期绩效考核得分F≥90时,K=190F≤80时,K=0.980F≤70时,K=0.870F≤60时,K=0.7F<60时,K=0.6

乍一看,项目可用性付费的30%与绩效评价结果挂钩。但仔细一看K取值,最低为0.6,所以在看似挂钩的30%中,又固化了60%,实则与可用性付费挂钩比例仅为12%。

4.缺乏日常履约监管

PPP项目绩效评价一般包括产出、效果、管理三类指标。PPP项目在组织实施绩效评价时,项目实施机构应通过综合分析、意见征询,形成客观、公正、全面的绩效评价结果。

例如某PPP项目一项绩效评价指标为:未有效执行制度的,每发现1次,扣1分。实施机构邀请了相关专家组成评价小组,对项目公司响应情况进行评分。但实施机构未在平时进行实时履约监管并形成监管台账,评价小组单纯依靠项目公司提交的材料无法判断其是否完全有效执行所有制度,因此无法准确评分。如此进行绩效评价也只能流于形式,无法督促项目公司在平时贯彻执行制度。

5.评价指标与政策文件不相适应

江苏省财政厅于20209月发布了《江苏省财政厅关于进一步加强PPP项目绩效管理的通知》(苏财金[2020]105号),进一步提升了江苏省PPP项目管理水平。该文件要求绩效评价时,实施机构应建立依据充分、程序规范、档案完备、全程留痕的绩效评价过程管理机制;要求评价人员对逐项指标填制《PPP项目绩效评价工作底稿》,得分底稿和扣分底稿均须编制,并应搜集充分适当的得分、扣分的依据列为具体工作底稿的附件。

但是,PPP项目绩效评价指标或多或少存在无法提供得分、扣分依据的情况,给实施机构、咨询机构带来了不少困惑。例如某PPP项目绩效评价指标为:存在安全隐患的,每处扣1分,未在规定时间内整改到位的,每处扣2分。如项目公司不存在安全隐患的情况,由谁来提供该指标得分的依据;如实施机构发现1处安全隐患,由谁来认定项目公司仅有1处安全隐患;如发现安全隐患后,项目公司进行了整改,由谁来提供项目公司是否整改到位的证明材料。就实践情况来看,此类指标难以按文件要求做到“依据充分”“全程留痕”。

结语

PPP项目绩效评价工作中,第三方咨询服务机构发挥着至关重要的作用,对提高政府PPP管理能力、管理质量和管理效率,推动PPP高质量发展具有重要意义。鉴于此,江苏省财政厅《关于进一步提高政府和社会资本合作(PPP)项目第三方服务机构工作质量的意见》(苏财金〔2020〕69号),规定第三方服务机构应当专业胜任、勤勉尽责、质量控制、保持独立、持续服务,要求第三方服务机构发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目服务。

结合目前PPP项目绩效评价工作实操时出现的各类问题,对实施机构和第三方咨询服务机构的建议如下:

1)合理控制绩效评价指标尺度,避免一味求大、求广、求细,以免导致政府监管成本过高或可能发生的越位监管;

2)注重绩效评价指标实操性、评价程序科学性、结果应用合规性,避免因机制不合理导致评价工作不合理;

3)压实各方责任,尤其对于江苏省PPP项目,应结合苏财金[2020]105号要求,在绩效评价工作方案中先行明确各类得分、扣分依据和证明材料的清单和提供方,落实各方工作职责,为评价工作组织铺平道路,避免出现指标无人管、分数没法打、评价难操作的情况。

睿致诚提供的绩效评价咨询服务

为实施机构、项目公司开展绩效监控

为实施机构编制绩效评价工作方案

为实施机构组织专业化的绩效评价工作

为实施机构编制绩效评价报告、工作底稿

辅导项目公司整理汇编绩效信息报告、开展绩效信息自查工作

协助项目公司对绩效评价结果进行申诉、落实整改工作

为项目各方主体完善相关必要的合规性流程与手续,规避风险

睿致诚绩效评价咨询服务业绩:

南京空港枢纽经济区市政道路PPP项目

南京空港枢纽经济区越秀路等市政设施PPP项目

江宁经济技术开发区基础配套设施PPP项目

南京内河港高淳港区小花作业区公共码头及输运体系建设PPP项目

江苏启东吕四港区环抱式港池PPP项目

272省道徐州至沛县公路建设工程PPP项目

206国道徐州改线段工程、426省道京台高速贾汪互通连接线工程PPP项目

徐州市铁路铜山货场与310国道连接线(二环北路西延工程)PPP项目

新沂市棚户区改造金唐新城安置房建设PPP项目

国道233灌云北环段(204国道至236省道段)建设工程PPP项目

芜湖市轨道交通1号线、2号线一期PPP项目

芜湖市城区污水系统提质增效(一期、二期)PPP项目

芜湖城南过江隧道PPP项目

服务咨询电话:(周一至五:9:00-17:00)
025-52161262
电话:025-52161262 邮箱:   rzcgczx@163.com 地址:江苏省南京市江宁区胜利路89号3号楼802室