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【解一解】“向地方国有企业划转公租房资产”的合规性问题

发表时间:2021-11-29 10:26
文章附图

2019年,住建部、发改革、财政部、自然资源部联合下发《关于进一步规范发展公租房的意见》,鼓励 “积极实施政府购买公租房运营管理服务,切实提升公租房运营管理专业化、规范化水平,增强群众满意度”。同时,地方国有企业作为地方基础设施建设、公共服务提供的重要载体,持续坚持以市场化机制,发展改革转型之路。因公租房作为重要的地方公共服务之一,公租房资产规模较大,且有较为稳定持续的现金流,不少地方国有企业拟积极拓展公租房建设及运营管理服务。

对应于地方政府住房保障主管部门持有的公租房存量资产是否能划转至地方国有企业,助力国有企业改革,是否有路径可循?

本文将对公租房资产性质、公租房资产划转案例及公租房资产利用限制等情况进行概述,以此作为界内关于公租房资产划转至地方国有企业的合规性分析的参考。

公租房资产的性质认定

公共租赁住房(以下简称 “公租房”)是向符合条件的保障对象提供的住房,公租房资产包括公租房项目中的住宅,以及配套的非住宅资产(公共用房、经营性用房、车位、设施设备用房等房屋建筑物),其在法律性质上可以界定为“公物”,是一种行政财产,具体为公益性资产,应按照公益性资产进行管理,但因其具有一定的经营性收入,不能界定为无收益的公益性资产。

公益性资产的认定及禁止性规定

《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金〔2010〕2881号)中将“公益性资产”定义为“为社会公共利益服务,且依据国家有关法律法规不得或不宜变现的资产”;《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号)对公益性资产进一步给出示例,如公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等。

近年来,有关地方平台公司融资管理及地方政府的隐性债务管理要求愈加严格,相关的管理要求也愈加清晰。在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)、《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号)等相关政策文件中均明确“不得将公益性资产等注入地方国有企业”。

公租房的公益性资产属性分析

公租房属于保障性安居工程范畴内,对其性质分析和界定,有利厘清其资产管理、处置、运营方式、实施程序。

根据《国家发布加快发展公租房的指导意见》(建保〔2010〕87号)中指出“各地区在加大政府对公租房投入的同时,要切实采取土地、财税、金融等支持政策,充分调动各类企业和其他机构投资和经营公租房的积极性。”在《公租房管理办法》(中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号)中进一步指出“公租房,是指限定建设标准和租金水平,面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集,可以由政府投资,也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。”根据上述相关规定,总结公租房的公益性资产属性特征主要表现为三个方面:

1)具备社会公益性。

即主要面向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员,有利于维护社会和谐稳定,推进新型城镇化建设,增强困难群众获得感、幸福感、安全感。

(2)有限定的租金收入。

公租房的主要运营收入为运营过程中面向租户收取的租金收入和配套的商业设施的租金收入。

(3)可通过市场化方式运作。

公租房不限定于政府投资,公租房的投资、建设、运营可以通过市场化机制,引入社会力量参与投资。

因此,公租房资产是有一定经营性收入的公益性资产,其不应视为不具有经营性的公益性资产,如公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等,不应受“不得将公益性资产等注入地方国有企业”的相关禁止性规定的约束。

公租房资产划转至地方国有企业运营管理,既有利于强化主管部门监管职能,提升政府治理能力,也有利于厘清政府和市场的主体定位,强化市场主体运营职能。

公租房资产划转案例



部分地区尝试将公租房资产划转至地方国有企业


为探索完善创新公租房管理模式,将公租房的资产运营模式由政府大包大揽转向由政府保障,与市场化、专业化运作相结合转变,实现后续管理的规范化、人性化、长效化。

  • 案例一:湘潭市公租房资产划转

2017年5月至2019年间,根据湘潭市人民政府常务会议纪要和《中共湘潭市委办公室、湘潭市人民政府办公室关于印发〈湘潭房产集团有限公司组建方案〉的通知》等文件要求,由湘潭市国资委牵头协调,湘潭房产集团有限公司(潭房集团)具体办理,原市房产局、市财政局等配合支持,湘潭全市城区属财政资金投资建设的保障性住房(廉租房、公租房约150万平、2.94万套)全部产权由原市房产局划转至潭房集团。潭房集团受市政府委托,承担着相关保障性住房后续运营管理工作。


  • 案例二:长沙市公租房资产划转

2021年年初,为进一步加快完善住房保障体系,深化国有资产管理体制改革,长沙市政府办公厅正式印发《长沙市政府产权公租房资产划转和管理体制改革工作实施方案》,将市政府投资建成的公租房小区23个、1.7万套(总面积89万平方米),依法依规无偿划转至长沙房产(集团)有限公司(简称“长房集团”)并授权其进行运营管理。通过“政府监督、集中管理、规范经营、强化考核”的方式,提高公租房管理水平,充分发挥公租房保障职能。资产划转移交至长房集团后,长房集团根据相关规定进行运营管理并接受相关部门监督,且不得以公租房资产进行融资抵押和担保。


  • 案例三:上海市普陀区公租房资产划转

2021年4月,经上海市普陀区政府第一百一十一次常务会议批准,将区筹廉租住房权属由上海市普陀区住房保障中心转移至上海荣和公租房运营有限公司(简称:上海荣和),并将空置廉租住房调整用途为公租房进行运营。上海荣和负责普陀区公租房的投资、建设筹措、供应和运营管理,在普陀区住房保障机构指导下承担住房保障职责。


公租房资产利用限制

一般情况下,为获得银行等金融机构融资,企业会以名下资产进行抵押、质押,或者提供相关的担保等。若无法及时偿还融资款项,金融机构有权抵押、质押物进行折价、变卖或者拍卖等。

为确保公租房资产提供的公共服务的可靠性、稳定性,公租房资产利用有一定的限制,根据《公租房资产管理暂行办法》(财资〔2018〕106号)要求,任何单位不得将其作为融资抵押物,也不能以公租房资产进行任何形式的担保。即地方国有企业获得公租房资产产权后,仍不能为融资目的,以公租房资产进行抵押或者担保等。

公租房资产划转至地方国有企业有利于创新公租房资产管理模式,发挥企业主体的市场化与专业化,回归政府的保障性职能。目前国内部分地区已有公租房资产已无偿划转至地方国有企业相关案例。

同时,我们建议对应于公租房资产划转过程,应做好相关划转工作,遵循资产清查摸底、资产核查评估、资产产权划转、运营管理交接、资产产权办理、管理体系建立等程序。地方国有企业在运作公租房资产时,应坚持限制性的原则,维护公租房的公益属性不变,进一步提升区域内的公租房运营管理水平和服务质量。


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