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基础设施投融资系列谈 |(四)基础设施项目以股权合作模式实施的合规性讨论

发表时间:2020-11-18 14:36
文章附图

近年来,随着PPP模式规范性实施要求不提高,基础设施投融资项目采用特许经营或采用股权合作模式逐渐增加。关于股权合作模式是否合规,仍有一些不同意见。合规性是基础设施项目投融资模式选择及交易模式设计的重要要求,本文将对该模式的合规性展开详细讨论。

一、何为股权合作模式

在股权合作模式下,由项目发起方通过市场化竞争的方式引入社会投资人与其共同成立项目公司,负责项目的投资、融资、建设、运营等工作;同时由社会投资人承担项目的工程总承包任务,即投资人实际上既是股权投资方、也是工程总承包商。运营期内,项目公司通过运营收入补偿其投资、运营成本及获得合理回报。合作期结束后,社会投资人根据约定退出项目公司。股权合作项目典型运作模式如下图所示。



项目运作模式

二、不同项目类型的合规性分析

(一)政府投资项目

根据《政府投资条例》,“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。国家完善有关政策措施,发挥政府投资资金的引导和带动作用,鼓励社会资金投向前款规定的领域”。

“国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。政府投资以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。” 政府直接投资资金来源于预算内资金,包括中央预算内投资资金和地方政府投资资金。

对于非经营性项目而言,由于没有经营性收入,应当采用政府直接投资方式投资,不宜使用股权合作模式。对于经营性项目,可通过PPP模式实施,也可采用股权合作模式引入社会投资人与地方国有企业共同实施,政府可以授予项目公司特许经营权。在此类项目实施方案中,明确项目资金来源,对需要缺口补助的项目设置的“按效付费”回报机制等边界条件,并纳入预算管理。项目公司负责项目投融资、建设、运营该项目,并根据项目运营以及绩效考核结果获取合理回报,至项目合作期满后无偿移交给政府。

通过股权合作模式实施政府投资项目的关键在于设置项目资金来源、回报机制时,须严格遵守《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预(〔2018〕34号)等相关文件的要求,不得要求兜底回报、违规举债、担保等增加政府的隐性负债。

(二)企业投资项目

企业投资项目一般以经营性项目为主。企业投资项目采用股权合作模式实施的合作期普遍较短,通常是在项目进入稳定运营后,由项目公司股东或其指定第三方按照有关约定收购社会投资人的股权实现社会投资人的退出。也有部分项目不约定股权回购,社会投资人通过长期投资,通过项目运营获取收益。

企业投资项目应根据《政府核准的投资项目目录》实行备案制或核准制管理。由于企业投资项目不涉及使用政府性资金,由各类企业主管机构加以规范其投资行为,如《中央企业投资监督管理办法》等也并未对股权合作模式有所限制。目前多地已出台促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见中均提出通过股权转让、合资合作的方式引入社会投资人,支持本地基础设施建设与运营。因此在遵守行业及上级管理机构相关规范要求的基础上按照企业内部投资决策规定执行,一般无不合规的疑虑。

三、结语

根据上述分析,对于非经营性基础设施类项目不宜采用股权合作模式实施,对于经营性的基础设施项目则应通过合规方式引入社会投资人,基于按效付费的原则设置回报机制,不得要求兜底而增加政府隐性负债。企业投资项目除应按《政府核准的投资项目目录》实行备案制或核准制管理外,还应注重企业内部和主管机构对外投资管理决策程序和资产处置管理要求。

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